La Brecha de Absorción: Por Qué la Preparación Institucional, y No el Capital, Es la Restricción Vinculante en el Financiamiento del Agua en América Latina

Una nueva nota de política de Convergence Advisory presenta un marco diagnóstico para cerrar la brecha entre los compromisos de financiamiento climático y la prestación duradera de servicios hídricos.

Alvarez Murillo, Isabel, The Absorption Gap: An Institutional Readiness Lens for Climate-Resilient Water Finance in Latin America (March 20, 2026). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=6537358 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.6537358

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INTRODUCCIÓN

En 2022, los países desarrollados movilizaron un récord de USD 115.9 mil millones en financiamiento climático internacional. En ese mismo período, 72 millones de personas en América Latina y el Caribe aún carecían de acceso a saneamiento gestionado de forma segura. La infraestructura hídrica urbana continuó deteriorándose. Las empresas de servicios en toda la región luchaban por cubrir sus propios costos operativos.

El capital se está moviendo. Los resultados no están siguiendo el mismo ritmo.

A esto lo llamamos la Brecha de Absorción.

¿QUÉ ES LA BRECHA DE ABSORCIÓN?

La Brecha de Absorción es la distancia entre un compromiso de financiamiento y un resultado duradero de prestación de servicios. No es un concepto financiero. Es un concepto de gobernanza.

El término se basa en décadas de investigación en economía del desarrollo sobre por qué el capital externo no siempre produce los resultados para los que fue diseñado. En el sector hídrico, esta brecha tiene un carácter particular: las instituciones que se espera que reciban, desplieguen y sostengan la inversión de capital frecuentemente no están estructuralmente preparadas para hacerlo. No por malas intenciones ni por gestión débil, sino porque las condiciones de absorción no se han establecido antes de que llegue el dinero. Esas condiciones incluyen claridad regulatoria, coordinación institucional, preparación fiscal, recuperación de costos y rendición de cuentas.

El resultado es un patrón que cualquier persona que trabaje en financiamiento para el desarrollo reconocerá. La infraestructura se construye y luego se deteriora en pocos años. Las tasas de ejecución presupuestaria en el sector hídrico promedian un 72% a nivel mundial, frente al 99% en salud y educación. Menos de la mitad de las empresas de servicios evaluadas en América Latina y el Caribe logran razones de recuperación de costos de O&M superiores a 1.0x. Las empresas de servicios que no pueden cubrir sus propios costos operativos no pueden sostener lo que el financiamiento internacional construye para ellas.

La arquitectura del financiamiento climático no ha dado alcance a esta realidad. Las facilidades de financiamiento mixto, los bonos verdes y las ventanas de préstamos concesionales están todas orientadas hacia la movilización de capital. La pregunta de si las instituciones receptoras pueden absorber, desplegar y sostener ese capital recibe comparativamente menos atención analítica y mucho menos financiamiento.

UN MARCO DIAGNÓSTICO DE CINCO DIMENSIONES

La nota de política presenta un marco estructurado para diagnosticar la capacidad de absorción antes de que se despliegue el capital. Identifica cinco dimensiones que, individual o conjuntamente, determinan si un sistema hídrico puede traducir un compromiso de financiamiento en resultados duraderos de prestación de servicios.

1. Claridad regulatoria. ¿Son las reglas lo suficientemente claras para que inversores y operadores actúen? La legislación fragmentada y los mandatos superpuestos generan incertidumbre que limita la entrada de capital y socava la ejecutabilidad de los contratos.

2. Coordinación interinstitucional. ¿Están alineados los ministerios de agua, finanzas y clima en torno a objetivos de inversión compartidos? Los mandatos en silos producen incentivos conflictivos e impiden que los compromisos climáticos se conecten con los planes de inversión sectorial.

3. Preparación fiscal y de O&M. ¿Pueden los municipios sostener lo que construyen los bancos de desarrollo? Las brechas de capacidad a nivel local están directamente asociadas con el deterioro de la infraestructura al término de los períodos operacionales de los PPP o de las fases de implementación de proyectos.

4. Viabilidad tarifaria y de ingresos. ¿Está la recuperación de costos diseñada en el sistema desde el principio? La fijación de tarifas políticamente condicionada, la baja eficiencia de recaudación y la ausencia de mecanismos de subsidios cruzados no son solo problemas financieros. Son desafíos de economía política que requieren un tipo diferente de secuenciación.

5. Rendición de cuentas política y de datos. ¿Están los subsidios condicionados por la evidencia? ¿Son los datos de desempeño públicamente accesibles? Los ciclos electorales cortos y la opacidad de datos reducen conjuntamente el incentivo y la capacidad para la planificación a largo plazo y la continuidad institucional.

Cuando cualquiera de estas dimensiones está ausente, el despliegue de capital tiende a producir infraestructura sin servicios. Cuando varias están ausentes simultáneamente, lo que es común en la región, los fallos se refuerzan mutuamente de maneras que son difíciles de revertir sin una reforma deliberada.

DIAGNÓSTICOS POR PAÍS: CUATRO PUNTOS DE ENTRADA DISTINTOS

La nota de política aplica este marco a Bolivia, Colombia, Perú y México. Cada país presenta una restricción de absorción primaria distinta, que se corresponde con un punto de entrada institucional diferente y una secuenciación diferente de la inversión en gobernanza.

En Bolivia, la restricción dominante es la incorporación constitucional del agua como derecho humano tras la Guerra del Agua de Cochabamba en 2000. La reforma tarifaria en este contexto no es principalmente un desafío financiero. Es un desafío de legitimidad. La secuenciación recomendada prioriza evaluaciones participativas de disposición a pagar (DAP) y procesos de legitimación política antes de que se considere cualquier financiamiento de infraestructura.

En Colombia, la brecha primaria es la coordinación interinstitucional. La regulación tarifaria independiente existe y funciona razonablemente bien. La restricción es la desconexión estructural entre las transferencias fiscales del Sistema General de Participaciones, el marco regulatorio de la CRA y los compromisos NDC climáticos: tres sistemas que operan sin un marco de planificación compartido. Condicionar el financiamiento PPP a un mecanismo de coordinación financiado como hito de desembolso es el punto de entrada recomendado.

En Perú, el subfinanciamiento persistente del regulador hídrico SUNASS y los déficits crónicos de ejecución presupuestaria, que promedian aproximadamente un 60% en años recientes, definen la restricción de absorción. La nota de política argumenta por tratar la estabilización presupuestaria de SUNASS como una inversión prerrequisita, no como un supuesto de base, antes de que se desplieguen instrumentos IFI mayores.

En México, el desafío es estructural desde el punto de vista constitucional. La Ley de Aguas Nacionales crea una división jurisdiccional entre los derechos de concesión federal y la responsabilidad municipal de prestación de servicios, resultando en 31 marcos regulatorios estatales distintos sin contraparte federal. Sin marcos de gobernanza de varias décadas y organismos reguladores independientes aislados de los ciclos electorales municipales de tres años, el financiamiento de infraestructura y las estructuras PPP difícilmente producirán resultados duraderos.

QUÉ SIGNIFICA ESTO PARA EL DISEÑO DE PROGRAMAS

La nota de política identifica cuatro patrones recurrentes en cómo el financiamiento para el desarrollo aborda la resiliencia hídrica en la región y dónde el diseño de programas tiende a quedarse corto.

La movilización de capital supera consistentemente la preparación institucional. Los componentes de reforma de gobernanza representan una pequeña fracción de los flujos de financiamiento mixto en relación con los instrumentos de infraestructura, pese a ser un prerrequisito para que esos instrumentos funcionen.

La reforma tarifaria se enmarca con demasiada frecuencia como un problema de optimización financiera en lugar de un desafío de secuenciación de economía política. Las estructuras tarifarias técnicamente correctas impuestas sin legitimidad política tienden a revertirse bajo presión electoral. Invertir en procesos de legitimación participativa, incluyendo evaluaciones de disposición a pagar y mecanismos transparentes de fijación de tarifas, tiende a hacer la reforma más duradera.

La contratación PPP frecuentemente está separada del desarrollo de capacidad de O&M. Cuando la responsabilidad operativa se transfiere a entidades municipales, la transición de gobernanza frecuentemente se trata como una formalidad administrativa en lugar de una inversión de capacidad que requiere apoyo y financiamiento dedicados.

La solvencia crediticia de las empresas de servicios se trata como una barrera al financiamiento en lugar de como una señal diagnóstica. Una empresa de servicios que no puede acceder al financiamiento comercial probablemente tiene brechas de absorción que se beneficiarían de reestructuración financiera específica y apoyo regulatorio antes de que se desplieguen instrumentos mayores.

La nota de política propone un marco de selección de instrumentos diferenciado basado en el estado financiero de la empresa de servicios, distinguiendo etapas de pre-viabilidad, transición y viabilidad comercial, con recomendaciones específicas sobre qué instrumentos de financiamiento son apropiados en cada etapa.

EL ARGUMENTO CENTRAL

El capital desplegado sin preparación institucional no produce resiliencia. Produce infraestructura sin servicios, compromisos sin continuidad y financiamiento sin impacto.

La Brecha de Absorción no es inevitable. Cada una de las cinco dimensiones puede abordarse mediante la secuenciación deliberada de la inversión en gobernanza antes del despliegue de capital. El marco diagnóstico presentado en esta nota de política está diseñado para ayudar a donantes, bancos de desarrollo y gobiernos nacionales a identificar dónde las brechas son más agudas, secuenciar sus intervenciones en consecuencia y diseñar condiciones de financiamiento que construyan la capacidad institucional como prerrequisito y no como un asunto secundario.

Si trabajas en gobernanza hídrica o financiamiento climático en LAC y quieres conversar sobre las implicaciones, bienvenida la conversación: isabel.alvarezmurillo@convergenceadvisory.ca

La nota de política también está disponible en Inglés